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Breve (brevissima) storia della contrattazione nel pubblico impiego

Palazzo Vidoni – sede del Dipartimento della Funzione Pubblica

Qualche tempo fa, in occasione della presentazione del Master Mapa dell’Università di Milano, ho fatto un dialogo con il prof. Renato Ruffini che ripercorre la storia della contrattazione del pubblico impiego degli ultimi 25 anni.

Renato Ruffini: Nell’ambio dell’attività del Master Mapa, incontriamo oggi Antonio Naddeo, componente del Comitato Ordinatore del Master MAPA, che è l’organo di indirizzo del master stesso. Antonio Naddeo, è stato ed è un attore protagonista del pubblico impiego: attualmente è Presidente dell’Aran. Dal 1995, prima come funzionario Aran, poi come capo dipartimento della Funzione Pubblica ha partecipato, collaborando con vari Ministri e molti colleghi, alla regolazione del pubblico impiego, sia attraverso i contratti collettivi di lavoro sia attraverso le diverse riforme, grandi e piccole, che si sono succedute dal 1998 ad oggi.

Naddeo Un saluto a tutti. Eh sì, sono stato testimone più o meno dal ’95, anno del mio arrivo in ARAN, di tante cose che sono accadute nel pubblico impiego. Allora ero un giovane funzionario, venivo dalla Ragioneria Generale, mi occupavo soprattutto di conti (come si diceva allora) in una Pa invasa da giuristi.

Il mio compito era quello di rilevare i costi dei contratti di lavoro e scrivere la relazione tecnica che li accompagnava. Quella è stata un’epoca ricca di riforme. Nel 1993 fu fatta una legge che “privatizzò” il pubblico impiego: in pratica l’intento della legge era quello di avere più o meno le stesse regole del lavoro privato per il lavoro pubblico.

Perciò fu istituita l’Aran che doveva essere un’agenzia autonoma per la contrattazione – anche se in realtà la sua autonomia si sviluppa su preciso mandato politico – che aveva ed ha il ruolo di fare i contratti di lavoro “privatizzati”.

Proprio in quel periodo, tra il 1995 e il 1996, furono firmati i primi contratti collettivi nazionali di lavoro che introdussero molte importanti novità e che sono ancora la base dell’attuale regolazione. Quel periodo fu veramente fondativo. Il presidente dell’ARAN era il prof. Tiziano Treu, che poi diventò ministro del lavoro e fu sostituito dal compianto prof. Carlo Dell’Aringa.

Allora i contratti collettivi erano molto di più di quelli attuali, poiché erano fatti per ogni singolo settore dell’amministrazione pubblica: c’era un contratto collettivo dei ministeri, un contratto collettivo degli enti pubblici non economici, uno per l’università, enti locali ecc . Avevano una durata quadriennale per la parte normativa e biennale per quella economica.

Con la riforma Brunetta del 2009 i comparti di contrattazione furono ridotti a quattro, con conseguente accorpamenti dei precedenti contratti. Attualmente ad esempio è in corso la trattativa per il contratto delle cosiddette Funzioni Centrali (al momento dell’intervista il contratto non era ancora stato sottoscritto) e dentro questo contratto ci sono ministeri, enti pubblici non economici e agenzie fiscali. Però occorre ammettere che questa operazione di accorpamento dei comparti non è ancora riuscita benissimo, nel senso che sono stati fatti contratti di lavoro unici, per esempio per le funzioni centrali, ma all’interno del contratto stesso ci sono ancora le c.d. “ sezioni “ che afferiscono ai vecchi comparti di contrattazione.

Pongo l’accento sui comparti, perché molti attribuiscono al contratto collettivo nazionale lavoro un’importanza che va oltre quella che deve effettivamente avere: un CCNL deve stabilire le regole del rapporto di lavoro da un punto di vista normativo, per esempio i giorni di ferie, i diritti e i doveri che hanno i lavoratori nei confronti del datore di lavoro e viceversa, il trattamento economico. In buona sostanza un contratto dovrebbe essere più semplice e non essere una specie di legge dove dentro ci finisce un po’ di tutto. Poi in molti casi i contratti anche per comparti diversi si assomigliano. Forse occorrerebbe cominciare a pensare a contratti che facciano la regolazione, piuttosto che per comparti, per tipologia professionale. Ma il tema al momento è più teorico che pratico.

Però a noi italiani piacciono le complicazioni, e ogni comparto può vantare le proprie specificità, dichiarazione questa che puntualmente viene fatta ad ogni inizio di trattativa, affermando che quel tale comparto ha una sua specificità e unicità. Certo, ognuno ha una sua specificità, la scuola è sicuramente diversa da un ministero, ma forse non è tanto l’attività del datore di lavoro che connota le specificità da regolare quanto la tipologia di lavoro e la professionalità.

Ruffini: La stagione contrattuale fondativa del 1995 basata sulla riforma del rapporto di lavoro pubblico del 1992, ricordiamo che nacque sotto la spinta della crisi economica, affrontata anche con mezzi estremi dall’allora governo Amato.

Naddeo: Sì, c’era una profonda crisi economica e i conti dello Stato rischiavano di non reggere. Il governo fece una manovra finanziaria come si disse allora “lacrime e sangue”. Fu una manovra che tutti si ricordano e il pubblico impiego era sul banco degli imputati come uno dei fattori di crescita della spesa pubblica non più controllabile. Le riforme di quegli anni sono state molto importanti soprattutto per le dinamiche della contrattazione: una scelta fu quella di cercare di liberare, per quanto possibile, i processi della contrattazione del lavoro dalle dinamiche politiche. Per questo, come detto in precedenza, fu istituita l’Aran il cui compito era principalmente quello di tenere sotto controllo (rispetto all’inflazione) il costo del lavoro pubblico. A questo compito si associò poi anche quello di innovare i contratti di lavoro rendendoli più coerenti con quelli del lavoro privato (allora era questa l’idea dominante). In questo senso i contratti di allora erano collegati all’inflazione programmata e alla crescita economica.

Poi arrivò il Ministro Bassanini, che fece dei correttivi, in particolare cercò di aggiustare il tiro sul decreto legislativo 29 del 93 dando maggiore forza agli aspetti negoziali, cioè alla contrattazione collettiva soprattutto di secondo livello, rispetto alla fonte di legge.

Ruffini: In questo periodo ci fu la c.d seconda riforma del pubblico impiego, siamo nel 1998/99….

Naddeo: in quel periodo (1996) passai alla Funzione Pubblica con il ministro Bassanini. Arrivai a funzione pubblica e per mia grande fortuna fui assegnato alla direzione delle relazioni sindacali. Direttore di quell’ufficio era il prof. Massimo D’Antona.

Ruffini: Ricordiamo che D’Antona era un giurista del lavoro di alto livello e fu ucciso dalle Brigate Rosse.

Naddeo: D’Antona è stato per me un grande maestro, come lo è stato il ministro Bassanini, con cui lavoravo a stretto contatto pur essendo un funzionario. Bassanini guardava poco ai ruoli gerarchici delle persone. Se ti riteneva valido ti coinvolgeva. La sua squadra era una specie di dream team: l’avv. Nino Freni al gabinetto, il giovane Patroni Griffi al legislativo, il prof. D’antona alle Relazioni sindacali, il giovanissimo Alberto Stancanelli capo della segreteria tecnica. Insomma c’era solo da imparare!

In quel periodo una delle idee di Bassanini, ma soprattutto di D’Antona, era quella di fare un passaggio in più rispetto a quello che era accaduto nella prima tornata contrattuale (quella del 95/96) e cioè dare un ruolo più rilevante alla contrattazione decentrata, chiamandola contrattazione integrativa, cioè la contrattazione di secondo livello. L’idea del professor D’Antona era: facciamo un contratto collettivo nazionale di lavoro snello, dove nella parte retributiva scriviamo quant’è il trattamento economico fondamentale, poi rimandiamo tutta la parte accessoria della produttività e delle indennità alla contrattazione integrativa, perché la contrattazione integrativa doveva essere secondo quell’idea un momento rilevante per decidere le politiche gestionali del personale all’interno di ogni singola azienda /ente. Perché è vero che abbiamo dei comparti che fanno riferimento a settori molto grandi (ministeri, università, enti locali), però poi ogni singola amministrazione ha una sua politica gestionale del personale: l’Università di Milano ce l’ha sicuramente diversa da quella di Napoli, ha esigenze diverse, ha in qualche modo la necessità di sviluppare una “propria” politica del personale. Il “clou” della politica del personale era all’interno della contrattazione integrativa. Perciò si diede ampio margine di discrezionalità, nei limiti dei principi stabiliti dal contratto collettivo nazionale di lavoro (come devono essere le risorse, quante risorse destinare ai diversi fini).

In quel passaggio alla fine degli anni 90 ci furono contratti collettivi nazionali molto importanti. Per esempio l’ordinamento professionale nacque allora con i ccnl del 1999 ed è ancora vigente, quello che stiamo cercando di modificare con grande difficoltà nell’attuale tornata contrattuale (ora modificato con il nuovo CCNL).

È uno stralcio di una lunga chiacchierata sugli ultimi 25 anni del pubblico impiego (in questo post i primi 10 anni).

Colgo l’occasione per una riflessione personale: la fortuna per la mia crescita professionale è stata quella di incontrare grandi professionisti del diritto, della contrattazione, direttori e funzionari, che hanno contribuito a formarmi e a farmi crescere professionalmente.


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