Dirigenza pubblica: Il sottile confine tra efficienza e legalità

(pubblicato sul Sole 24)

La questione dell’efficienza nelle pubbliche amministrazioni ha radici profonde, che in Italia risalgono alla seconda metà del XIX secolo. Già nel 1866, Bettino Ricasoli, presentando al Parlamento un disegno di legge sulla riforma dei ministeri, osservava: «Il principio che vuole i ministri responsabili degli atti dei propri ministeri si finge che tutti gli atti siano fatti dal ministro, mentre così non può essere. Questa esagerazione di un principio giusto ha scemato in pratica la responsabilità dei capi di amministrazione, che è garanzia più immediata e più efficace del buon andamento dell’amministrazione». Il tema del ruolo, del potere e della responsabilità dei dirigenti pubblici è stato oggetto di numerose riforme, dagli anni ’30 fino alle trasformazioni degli anni ’90, che hanno cercato di trasformare i dirigenti pubblici in veri e propri manager, responsabili dell’efficienza e della qualità delle amministrazioni.

Tuttavia, possiamo davvero dirci soddisfatti dei risultati ottenuti? Negli ultimi decenni, le riforme hanno cercato di rispondere a questa domanda, puntando sulla distinzione tra politica e amministrazione e sull’introduzione di logiche manageriali nelle pubbliche amministrazioni. Tuttavia, i risultati sono stati spesso contraddittori. La separazione tra poteri di indirizzo politico e poteri di gestione amministrativa, pur realizzata sulla carta, è stata in parte compromessa dalla prassi, come dimostra il frequente ricorso allo spoils system e la nomina di dirigenti pubblici con contratti a termine, spesso basati più sulla fiducia politica che sulle competenze tecniche.

Queste pratiche hanno finito per ridurre l’autonomia gestionale dei dirigenti pubblici, minando uno degli obiettivi principali delle riforme. In teoria, i dirigenti avrebbero dovuto godere di maggiore autonomia per raggiungere gli obiettivi fissati dagli organi politici, venendo valutati solo sui risultati conseguiti. In pratica, però, la loro posizione è spesso risultata instabile, esposta a mancate conferme o sostituzioni per motivi prevalentemente legati alla fiducia politica.

Oltre a questo, un problema persistente è l’ipertrofia normativa, che complica l’azione dei dirigenti pubblici, rendendo il loro lavoro più difficile rispetto ai colleghi del settore privato. Anche quando si è cercato di semplificare le norme, i risultati sono stati spesso timidi e, in molti casi, una legge che semplificava veniva seguita da un’altra che introduceva nuove procedure e complessità. Di conseguenza, le pubbliche amministrazioni si trovano a dover conciliare l’esigenza di rispettare un elevato numero di regole, procedure e controlli, con la necessità di raggiungere gli obiettivi di efficienza e qualità.

Un esempio di tentativo di alleggerire l’influenza della politica sulla gestione amministrativa è stato il distacco delle agenzie fiscali dal Ministero dell’Economia e delle Finanze. Questo processo potrebbe essere esteso ulteriormente, creando organismi snelli a diretto supporto degli organi politici, incaricati di indirizzo e verifica dei risultati, dove la logica fiduciaria nella scelta dei collaboratori potrebbe essere accettata. Al tempo stesso, si dovrebbe prevedere una separazione più netta delle amministrazioni incaricate della gestione delle funzioni pubbliche e dell’erogazione dei servizi, riducendo così l’influenza politica sulle decisioni operative quotidiane.

Un’altra riflessione riguarda la sostenibilità di una riforma della pubblica amministrazione che non tenga conto dell’assetto delle istituzioni politiche. In un contesto di pluralismo e di elezione diretta degli organi di governo, è irrealistico pensare che questi possano restare indifferenti alla scelta dei dirigenti e delle amministrazioni a loro sottoposte. Questo è un ulteriore motivo per distinguere chiaramente tra amministrazioni che supportano direttamente gli organi di governo nell’elaborazione delle politiche e quelle incaricate della gestione dei servizi pubblici, che dovrebbero essere maggiormente autonome e meno influenzate dalla politica.

Infine, i tentativi di promuovere l’efficienza e la qualità dell’amministrazione possono avere successo solo se questi obiettivi diventano prioritari anche per la politica. Questo avverrà solo se il sistema istituzionale e il sistema elettorale saranno strutturati in modo tale che il giudizio dei cittadini sull’efficienza e la qualità dell’amministrazione si traduca in un fattore di successo politico ed elettorale. Se i cittadini percepiscono che un’amministrazione efficiente e di qualità è strettamente legata al buon governo e premiano questo nelle urne, solo allora la politica sarà veramente incentivata a perseguire questi obiettivi.

In conclusione, per rendere davvero efficace l’azione delle pubbliche amministrazioni, è necessario un approccio integrato che tenga conto della semplificazione normativa, della distinzione tra politica e amministrazione, e dell’importanza di rendere l’efficienza e la qualità obiettivi centrali della politica stessa.