L’Italia e il labirinto normativo: quando troppe leggi diventano un problema

Antonio Naddeo

9 mesi fa

Introduzione: la metafora di Montesquieu

Montesquieu, nei suoi Pensieri (Pensées) scritti alla fine degli anni Venti del Settecento, paragonava le leggi a “quelle ragnatele che, avendo solo la forza di trattenere le mosche, sono lacerate dagli uccelli”. Aggiungeva poi un’altra potente metafora: “Paragonerei piuttosto le buone leggi a quelle grandi reti in cui i pesci sono prigionieri, ma si credono liberi, e le cattive a quelle reti in cui stanno tanto stretti, che immediatamente comprendono di essere prigionieri”.

Queste riflessioni, riprese da Guido Melis nel suo libro “Dietro le quinte”, ci offrono uno spunto interessante per analizzare l’attuale sistema legislativo italiano, caratterizzato da un’ipertrofia normativa che spesso genera più problemi di quanti ne risolva.

L’inflazione legislativa italiana: numeri e confronti

1. Perché si parla di “eccesso di leggi” in Italia

Volumi fuori scala – Secondo la banca‑dati Normattiva dal 1861 a dicembre 2022 sono entrati in vigore 203.068atti con forza di legge (leggi, decreti di ogni tipo, regi decreti, ecc.), come riportato da Pagella Politica.
Impossibile contare quelle vigenti – Il progetto “Taglia‑leggi” (l. 246/2005) ne individuò appena 10 mila da conservare, ma era solo una ricognizione parziale. Stime recenti dell’Ufficio studi CGIA di Mestre parlano di circa 160 mila norme effettive, di cui 71 mila nazionali e 89 mila regionali e locali, come riportato da ANSA.it.
Crescita della lunghezza – Nella XIX legislatura le sole 68 leggi d’iniziativa governativa (2023‑24) contengono già 4.129 commi e oltre 469 mila parole.

Questa “inflazione legislativa” non è solo un problema quantitativo, ma anche qualitativo.

Nel confronto con altri paesi europei, va precisato che gli indicatori non sono sempre omogenei: l’Italia e la Spagna includono anche fonti secondarie e livelli territoriali, la Francia misura articoli consolidati, la Germania conta solo leggi (federali) e ordinanze. La tendenza, però, è chiara: l’ordinamento italiano risulta di gran lunga il più voluminoso anche a metriche armonizzate (numero di parole, pagine e sovrapposizione di fonti). L’Italia detiene quindi un primato poco invidiabile rispetto a paesi come Germania o Francia.

Le nostre leggi sono spesso:

Eccessivamente dettagliate
Scritte in un linguaggio poco accessibile
Contraddittorie tra loro
Soggette a continue modifiche e integrazioni
Distribuite in maniera disorganica tra normativa nazionale, regionale e regolamenti locali

Le cause storiche dell’eccesso normativo

Le radici di questa proliferazione normativa affondano nella storia italiana. Possiamo individuare alcuni fattori determinanti:

La stratificazione storica: dall’unificazione in poi, l’Italia ha attraversato diverse fasi politiche (monarchia liberale, fascismo, repubblica) senza mai effettuare una vera e propria “pulizia” dell’ordinamento giuridico
Il centralismo burocratico: l’apparato amministrativo italiano ha sempre cercato di regolamentare ogni aspetto della vita sociale
La cultura giuridica formalistica: la nostra tradizione legale privilegia la norma scritta rispetto ai principi generali
L’instabilità politica: il continuo alternarsi di governi ha portato ciascuno a voler lasciare la propria “impronta” legislativa

Le conseguenze dell’ipertrofia normativa

Come sottolineava Alberto Predieri, citato da Melis, le leggi italiane sono spesso “troppe, scritte male, lunghe, tra loro contraddittorie, eccessivamente prescrittive”. Questa situazione genera conseguenze negative su più livelli:

Per i cittadini

Difficoltà a conoscere e comprendere le leggi (contro il principio “ignorantia legis non excusat”)
Incertezza sui propri diritti e doveri
Sfiducia nelle istituzioni
Costi di adeguamento elevati

Per le imprese

Ostacoli burocratici all’attività economica
Costi di compliance elevati
Svantaggio competitivo rispetto ad aziende di altri paesi
Incentivo all’evasione o all’elusione

Per lo Stato

Inefficienza amministrativa
Sovraccarico del sistema giudiziario
Difficoltà nell’applicazione uniforme delle norme
Perdita di autorevolezza del legislatore

Possibili soluzioni: verso una “dieta normativa”

Come possiamo affrontare questo problema? Ecco alcune proposte concrete:

Codificazione e testi unici: raccogliere le norme per materia in testi organici, abrogando quelle obsolete
Analisi d’impatto della regolamentazione (AIR): valutare preventivamente gli effetti di nuove norme
Semplificazione linguistica: adottare un linguaggio più chiaro e accessibile
Digitalizzazione: creare banche dati normative efficienti e di facile consultazione
Sunset clauses: inserire clausole di scadenza automatica delle leggi dopo un certo periodo
Deregolamentazione: limitare l’intervento normativo solo dove necessario

Conclusione: per una legislazione di qualità

Tornando alla metafora di Montesquieu, dovremmo aspirare a un sistema in cui le leggi siano come “quelle grandi reti in cui i pesci sono prigionieri, ma si credono liberi”: un insieme di regole chiare, essenziali, comprese e condivise dalla società, che limitano la libertà solo nella misura necessaria a garantire l’ordine sociale.

La vera sfida per il legislatore italiano non è produrre più leggi, ma leggi migliori: meno numerose, più chiare, più stabili nel tempo e più efficaci nel raggiungere gli obiettivi che si prefiggono.

Solo così potremo trasformare il nostro labirinto normativo in un sistema giuridico moderno, al servizio dei cittadini e non viceversa.