Riforma della carriera dirigenziale e valutazione della performance nella Pubblica Amministrazione

Antonio Naddeo

5 mesi fa

Il Disegno di Legge n. 2511, presentato dal Ministro Zangrillo, propone modifiche significative allo sviluppo della carriera dirigenziale e al sistema di valutazione della performance del personale, sia dirigenziale che non dirigenziale, nelle pubbliche amministrazioni italiane.

1. Temi principali della riforma

La riforma si concentra su due pilastri fondamentali:

Miglioramento del sistema di valutazione della performance: introduzione di meccanismi più oggettivi, partecipativi e legati alla leadership.
Sviluppo della carriera dirigenziale: promozione del merito e della progressione interna, affiancando i concorsi pubblici tradizionali.

Questi interventi sono motivati dalla necessità di modernizzare la pubblica amministrazione, renderla più attrattiva per le nuove generazioni e allinearla agli standard europei e internazionali, superando le criticità evidenziate dalla Corte dei Conti e dall’OCSE.

2. Idee e fatti più importanti

2.1. Obiettivi e Motivazioni della Riforma

Il Disegno di Legge nasce dalla consapevolezza delle “importanti trasformazioni che hanno interessato il tessuto sociale e produttivo in questi ultimi anni” e che hanno coinvolto anche la pubblica amministrazione. L’obiettivo primario è “introdurre nuovi strumenti per migliorare la prestazione (performance) individuale e organizzativa delle pubbliche amministrazioni e collegare a questo nuovo sistema di valutazione anche nuove prospettive di crescita e di progressione di carriera.”

Un fattore chiave è l’attrattività per le nuove generazioni, che “a differenza del passato, puntano non tanto alla stabilità del posto di lavoro quanto alla prospettiva di crescita sotto l’aspetto professionale e sotto quello economico in relazione al merito.”

La riforma è inoltre una risposta diretta alle criticità rilevate:

Corte dei Conti: Ha identificato come “vulnus, l’appiattimento verso l’alto delle valutazioni dirigenziali, quasi sempre orientate all’eccellenza, a fronte di una capacità amministrativa non sempre corrispondente a tali altissimi giudizi.” Ha rilevato un “sistema di valutazione della performance non sufficientemente efficace, siccome inidoneo a misurare, in modo uniforme e appieno adeguato, la qualità delle prestazioni dei dipendenti delle Amministrazioni pubbliche.”
OCSE: La “OECD Economic Survey on Italy (gennaio 2024)” pur riconoscendo “progressi nei contratti collettivi di lavoro”, invita l’Italia a “rafforzare tali iniziative aumentando la quota di retribuzione legata alla performance e operando una sufficiente differenziazione delle valutazioni delle prestazioni.” Il progetto mira a conformarsi alla raccomandazione OCSE del 17 gennaio 2019 “Public Service Leadership and Capability”.
Disallineamento Internazionale: Viene evidenziato che solo il 10% dei Paesi OCSE ha la dirigenza formalmente separata dal resto del pubblico impiego, e oltre il 90% ha introdotto sistemi di valutazione della performance individuale o di gruppo. Più del 35% dei Paesi OCSE ha adottato sistemi di valutazione “a 360 gradi”.

2.2. Riforma del sistema di valutazione della performance (Parte prima )

La prima parte della riforma si concentra sul miglioramento dell’efficacia e utilità dei sistemi di valutazione attuali, ponendo al centro la leadership e superando la valutazione gerarchica unidirezionale.

Valore della Leadership: Viene introdotta “la leadership tra le fondamentali capacità da tenere in considerazione nella valutazione della performance individuale del personale dirigenziale.” Si ritiene che “la leadership debba essere orientata soprattutto alla motivazione del personale, per favorire il raggiungimento degli obiettivi organizzativi nonché lo sviluppo e la crescita individuale delle persone.”
Valutazione Multidirezionale (360 gradi): Si propone il “superamento della semplice valutazione gerarchica e unidirezionale, mediante sistemi di valutazione della performance che prevedono la progressiva partecipazione di una pluralità di soggetti, interni o esterni all’organizzazione.” Questo include la valutazione da parte del diretto superiore, dei collaboratori, dei colleghi dello stesso grado e degli utenti esterni.
Calibrazione e Oggettività: La riforma mira a superare l’appiattimento verso l’alto delle valutazioni attraverso:
Valutazione collegiale tra dirigenti: “nella quale, al fine di superare eventuali asimmetrie nelle scale di valutazione degli obiettivi e dei comportamenti del personale e perseguire l’obiettività della valutazione, sono previste specifiche fasi, preventive e successive.”
Coinvolgimento degli utenti esterni: “ove possibile, da una parte di valutazione riguardante la performance organizzativa di strutture, complesse o meno, da parte degli utenti esterni all’ufficio di riferimento.”
Obiettivi misurabili e oggettivi: Gli obiettivi devono essere “misurabili in termini oggettivi oltre che concreti e chiari” e “determinati in numero tale da connotare le reali priorità… e con peso correlato alla loro rilevanza.”
Collegamento obiettivi-risorse: La definizione degli obiettivi deve essere “correlata alla quantità e alla qualità delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili.”
Correlazione Retribuzione-Performance: Il “trattamento retributivo legato alla performance è progressivo e strettamente corrispondente, in termini percentuali, alla valutazione conseguita.” Per garantire effettività e progressività, “non possano essere attribuiti, nell’ambito di ciascun ufficio dirigenziale generale… punteggi apicali in misura superiore al 30 per cento delle valutazioni effettuate per ciascuna categoria o qualifica e che il riconoscimento delle eccellenze non possa superare la misura del 20 per cento delle valutazioni apicali.” Le economie derivanti dalla riduzione delle retribuzioni legate alla performance dei dirigenti saranno destinate all’incremento delle risorse per il personale non dirigenziale.
Ruolo della Formazione: La promozione del “ruolo della formazione nella valutazione individuale del personale dirigenziale e non dirigenziale” è cruciale per il “perfezionamento delle competenze personali e di quelle occorrenti per garantire l’efficace svolgimento del ruolo di ciascun dipendente.”

2.3. Riforma dell’accesso alla dirigenza e sviluppo di carriera (Fase 2)

La seconda parte della riforma introduce lo sviluppo di carriera come modalità di accesso alla dirigenza, affiancando il concorso pubblico.

Principio dello Sviluppo di Carriera: Viene espressamente introdotto il principio per cui “l’accesso alla dirigenza avviene anche mediante sviluppo di carriera.” Questo principio è già presente in altre carriere “pubblicistiche” (militari, prefettizie, magistrature, Avvocatura dello Stato) dove il passaggio al grado superiore è legato ad anzianità e merito.
Accesso alla Dirigenza non Generale (Seconda Fascia):50% dei posti: Corso-concorso selettivo di formazione bandito dalla Scuola Nazionale dell’Amministrazione (SNA).
20% dei posti: Concorso pubblico indetto dalla Commissione RIPAM o dalle singole amministrazioni, aperto a personale esterno e interno.
30% dei posti: Sviluppo di carriera per il personale non dirigenziale con almeno 5 anni di servizio a tempo indeterminato nell’area funzionari o 2 anni nell’area elevata qualificazione.
Accesso alla Dirigenza Generale (Prima Fascia):50% dei posti: Sviluppo di carriera dalla dirigenza non generale, dopo almeno 5 anni di servizio (anche non continuativi) nel ruolo dirigenziale.
50% dei posti: Concorsi per titoli ed esami banditi dalle singole amministrazioni.
Procedure di Sviluppo di Carriera (Dirigenza non Generale): Le procedure sono bandite dalle singole amministrazioni nel rispetto dei principi di imparzialità, pubblicità e trasparenza, articolate in due fasi:
Fase selettiva e comparativa: Per individuare i soggetti idonei a un incarico dirigenziale non generale temporaneo. Si basa su:

Valutazione comparativa dei titoli, della performance individuale, delle capacità organizzative e attitudinali negli ultimi 5 (o 2) anni.
Prova scritta e orale.

Fase di osservazione e valutazione: Un incarico temporaneo di almeno 4 anni, durante il quale il dirigente è valutato in base a risultati (performance individuale e organizzativa), raggiungimento degli obiettivi e capacità manageriali. Gli incarichi temporanei non possono superare i 3 anni e sono rinnovabili una sola volta, previa valutazione favorevole.
Passaggio definitivo nei ruoli dirigenziali: Consegue all’esito favorevole dell’osservazione e valutazione dell’incarico dirigenziale temporaneo (conferito e rinnovato) e dopo aver esercitato l’incarico per almeno 4 anni (5 anni per la prima fascia) con valutazione finale positiva. La valutazione finale è affidata a una nuova commissione indipendente.
Commissioni di Valutazione: Saranno composte da 7 membri: 4 dirigenti di livello generale, 2 professionisti qualificati nella selezione del personale (assessor) esterni, e presieduta da un dirigente generale esterno. I componenti sono estratti a sorte tramite il Portale inPA. Il dirigente gerarchicamente sovraordinato al candidato e un componente dell’OIV partecipano senza diritto di voto. Non sono previsti compensi per i membri della commissione.
Relazione valutativa del dirigente: Ogni dirigente dovrà redigere annualmente “una motivata relazione valutativa del personale, recante l’indicazione di coloro che sono ritenuti idonei ad assumere funzioni dirigenziali o, comunque, superiori a quelle rivestite”. Tale relazione dovrà essere considerata nelle procedure di conferimento degli incarichi dirigenziali.
Tirocinio e tutoraggio: Per i vincitori dei corsi-concorsi SNA è previsto un periodo obbligatorio di tirocinio e tutoraggio (6 mesi – 1 anno) affiancati da dirigenti con maggiore anzianità.

2.4. Riforma degli Organismi Indipendenti di Valutazione (OIV)

L’articolo 11 delega il Governo ad adottare decreti legislativi per la riforma degli OIV, con l’obiettivo di “rafforzamento del controllo della performance, dell’indipendenza e della terzietà del controllo”.

Coinvolgimento esterno: Ricorso a “organismi esterni di valutazione composti da professionisti specializzati nel settore delle risorse umane e della valutazione della performance nonché dai soggetti titolari di interessi (stakeholder) rispetto alle funzioni dell’amministrazione di riferimento e dalla collettività per le amministrazioni territoriali.”
Incompatibilità: Il personale dipendente delle pubbliche amministrazioni non può far parte di organismi esterni di valutazione nella stessa amministrazione o in enti/società controllate.
Meccanismi di rotazione: Indicazione del solo presidente da parte dell’autorità politica e sorteggio per gli altri componenti. Divieto di partecipare a organi collegiali con membri già presenti nello stesso collegio.
Composizione eterogenea: Obbligo di garantire “un bilanciamento delle competenze all’interno di ciascun collegio”.
Forma collegiale obbligatoria: Per le amministrazioni centrali e di maggiori dimensioni.
Albo dei componenti OIV: Definizione dei requisiti di professionalità ed esperienza da parte del Dipartimento della Funzione Pubblica.
Report annuale: Gli OIV delle amministrazioni centrali trasmetteranno annualmente un rapporto sintetico sui risultati della valutazione al Dipartimento della Funzione Pubblica e alle Camere, evidenziando lo stato di attuazione delle nuove disposizioni sull’accesso alla dirigenza tramite sviluppo di carriera.
Ruolo degli OIV nelle commissioni di sviluppo di carriera: I componenti degli OIV parteciperanno, senza diritto di voto, alle commissioni di valutazione per l’accesso alla dirigenza di prima e seconda fascia tramite sviluppo di carriera, con funzioni di supporto per un’attuazione imparziale e trasparente.

2.5. Disposizioni transitorie e clausola di salvaguardia

Transito Dirigenza di Seconda Fascia a Prima Fascia: Il personale dirigenziale di seconda fascia con almeno 24 mesi di incarico dirigenziale generale alla data di entrata in vigore della legge, transita nella prima fascia se matura 5 anni in tale incarico, senza incorrere in responsabilità dirigenziale, nei limiti dei posti disponibili e secondo criteri di anzianità.
Clausola di Salvaguardia: Le disposizioni della legge sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e Bolzano “compatibilmente con i rispettivi statuti e le relative norme di attuazione.”

3. Impatti attesi

La riforma si propone di generare i seguenti impatti:

Sui dipendenti: Maggiore riconoscimento del lavoro, spinta motivazionale, miglioramento della “retention”, crescita professionale basata sul merito, maggiore trasparenza ed equità nella valutazione.
Sulle pubbliche amministrazioni: Miglioramento della performance complessiva e dei servizi erogati, capacità di attrarre e trattenere risorse qualificate, identificazione di “gap” di competenza, maggiore trasparenza e terzietà del controllo.
Sui cittadini e le imprese: Benefici indiretti da una pubblica amministrazione più efficace ed efficiente, con una potenziale riduzione dei tempi di lavorazione delle pratiche.

4. Aspetti economici e finanziari

Il Disegno di Legge e i decreti legislativi attuativi sono concepiti per essere a costo zero per la finanza pubblica. “Dall’attuazione dei decreti legislativi… non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Le amministrazioni interessate provvedono agli adempimenti di rispettiva competenza con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.” Le economie derivanti dalla differenziazione delle retribuzioni legate alla performance dei dirigenti saranno destinate all’incremento delle risorse per il personale non dirigenziale.

5. I Passi dopo l’approvazione della legge

Entro 90 giorni dall’entrata in vigore della legge: Adozione del regolamento del Ministro per la Pubblica Amministrazione per le modalità di svolgimento e bilanciamento della valutazione tra obiettivi e caratteristiche trasversali.
Entro 6 mesi dall’entrata in vigore della legge: Adozione di uno o più decreti legislativi di riforma degli Organismi Indipendenti di Valutazione (OIV).
Entro 3 mesi dall’entrata in vigore della legge: Adozione del regolamento per l’aggiornamento delle disposizioni regolamentari sull’accesso alla dirigenza.
Monitoraggio annuale: Il provvedimento nel suo complesso sarà valutato con cadenza annuale, con un ruolo fondamentale del Dipartimento della Funzione Pubblica tramite il Portale della Performance.