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20 maggio 2026 — ventisettesimo anniversario uccisione di Massimo D’Antona

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Roma, mattina del 20 maggio 1999. Via Salaria. Massimo D’Antona esce di casa e non arriva in ufficio. Le Brigate Rosse lo uccidono sotto casa sua, a pochi passi dal portone. Ha cinquantuno anni, è il consulente giuridico più influente del Ministero del Lavoro, è l’uomo che — più di chiunque altro — ha scritto le regole del lavoro pubblico italiano nel decennio precedente. Con lui muore, in quel momento, anche la possibilità di completare ciò che aveva cominciato.

Ventisette anni dopo, conviene tornare ai suoi scritti non per un omaggio retorico, ma per una ragione più concreta: le domande che D’Antona si era posto sono ancora aperte. E il diritto che ha costruito è ancora lì, dentro il decreto legislativo 165 del 2001, dentro l’articolo 43 che regola l’accesso alla contrattazione collettiva, dentro i meccanismi dell’ARAN che lui aveva immaginato come perno di un sistema nuovo. Tornare a D’Antona significa fare i conti con un’eredità che non è ancora stata raccolta del tutto.

La scommessa: trattare lo Stato come un datore di lavoro

Per capire cosa ha fatto D’Antona bisogna partire da dove era arrivata la pubblica amministrazione italiana agli inizi degli anni Novanta. Il rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici era regolato dalla legge, non dal contratto. Il sindacato era presente, rumoroso, ma la sua legittimazione era fondata su un criterio vago — la “maggiore rappresentatività” — che nessuno misurava davvero. Le vertenze finivano davanti al giudice amministrativo. La gestione del personale era intrecciata con la burocrazia procedurale. Il risultato era un sistema che nessuno controllava veramente: né il dirigente, che non aveva poteri datoriali reali; né il sindacato, che rappresentava senza essere misurato; né il lavoratore, che aveva tutele ma non diritti azionabili in modo efficace.

D’Antona vede in questa confusione non un difetto tecnico, ma un problema di architettura. La soluzione che propone è radicale, almeno sul piano teorico: il rapporto di lavoro pubblico deve uscire dall’enclave del diritto amministrativo speciale e rientrare nel diritto del lavoro comune. Lo Stato, quando gestisce il personale, deve comportarsi come un datore di lavoro — con poteri direttivi privatistici, con la contrattazione collettiva come fonte primaria delle condizioni di lavoro, con una dirigenza responsabile dei risultati. All’ambito pubblicistico resta ciò che è davvero organizzativo: la definizione delle strutture, i procedimenti, la cura dell’interesse pubblico generale. Ma una volta fissata l’organizzazione, la gestione del singolo rapporto segue le regole del diritto del lavoro.

Questa distinzione — tra atti organizzativi pubblicistici e poteri datoriali privatistici — è quello che D’Antona chiama il “dosaggio delle fonti”. Non è una formula tecnica neutra: è una scelta di valore. Significa che i diritti soggettivi dei lavoratori pubblici non possono essere compressi ogni volta che l’amministrazione invoca l’interesse generale. L’interesse pubblico opera a monte, nell’organizzazione; non può riemerge a valle, nel singolo rapporto, per derogare alle tutele contrattuali.

Il contratto collettivo: privatistico, ma “nominato”

Il fulcro della costruzione dantoniana è il contratto collettivo nel pubblico impiego. E qui D’Antona compie un’operazione intellettualmente sofisticata: i contratti collettivi delle pubbliche amministrazioni sono contratti privatistici, ma non sono contratti qualunque. Sono — usa lui stesso questa formula — contratti privatistici “nominati” dalla legge. La legge ne definisce i soggetti, le procedure di formazione, i controlli, gli effetti. L’ARAN rappresenta per legge la parte pubblica. Le amministrazioni sono obbligate per legge ad applicare i contratti sottoscritti.

Questo significa che l’estensione generale degli effetti — il fatto che il contratto si applica a tutti i dipendenti del comparto, iscritti o non iscritti al sindacato — non avviene grazie all’erga omnes costituzionale previsto dall’articolo 39, quarto comma, della Costituzione (una norma mai attuata). Avviene per un’altra via: la rappresentanza legale della parte pubblica, l’obbligo di applicazione ex lege, il principio di parità di trattamento. È una soluzione tecnica elegante, costruita per aggirare l’inattualità dell’articolo 39 senza fingere che il problema non esista.

La Corte costituzionale, con la sentenza n. 309 del 1997, ha sostanzialmente avallato questa costruzione. Ha detto che il pubblico impiego contrattualizzato non viola l’articolo 97 della Costituzione, e che i contratti collettivi pubblici non realizzano un erga omnes incostituzionale. In altre parole: la Corte ha legittimato esattamente il “dosaggio di fonti” che D’Antona aveva sistematizzato.

Chi rappresenta chi: il problema che non si risolve da solo

Ma c’è un secondo asse del pensiero dantoniano, forse ancora più rilevante oggi: la rappresentatività sindacale. D’Antona non si stanca di ripeterlo, dagli anni Ottanta fino agli ultimi scritti del 1998 e 1999: non si può risolvere il problema dell’efficacia del contratto collettivo senza affrontare prima il problema della rappresentatività di chi lo firma.

Il vecchio criterio della “maggiore rappresentatività” — quello su cui si era retta la stagione dello Statuto dei lavoratori — gli appare strutturalmente insufficiente. Non perché il pluralismo sindacale sia sbagliato in sé. Ma perché quel criterio, come ha scritto Bruno Caruso rileggendone il pensiero, “tollera il pluralismo ma non lo organizza”. Lascia che i sindacati si auto-proclamino rappresentativi, che si riconoscano reciprocamente, che il sistema funzioni per consuetudine più che per verifica. È un sistema che regge finché il contesto lo sostiene; diventa fragile appena il contesto cambia.

La proposta di D’Antona è una rappresentatività “misurata e certificata”: combinare il dato associativo — quanti iscritti ha un sindacato — con il dato elettorale — quanti voti prende nelle elezioni delle RSU nei luoghi di lavoro. Una misura mista, proceduralizzata, verificabile. Una soglia di accesso alla contrattazione che non si fonda su presunzioni generiche ma su numeri.

Nel settore pubblico, questa idea è diventata diritto positivo. L’articolo 43 del d.lgs. 165/2001 prevede esattamente quella combinazione: ammissione alla contrattazione collettiva nazionale per le organizzazioni che raggiungono una rappresentatività non inferiore al 5 per cento, calcolata come media tra dato associativo e dato elettorale. L’ARAN pubblica ogni tre anni gli accertamenti di comparto e di area. 

D’Antona guardava a questo modello pubblico come a un possibile laboratorio per una riforma più generale della rappresentanza sindacale, valida anche nel settore privato. La legge sindacale generale — quella che avrebbe dovuto raccordare pubblico e privato, misurare il consenso, organizzare il pluralismo su basi certe — non è mai arrivata. Il settore privato è rimasto senza una disciplina stabile della rappresentatività. La sentenza n. 231 del 2013 della Corte costituzionale, quella sull’articolo 19 dello Statuto dei lavoratori, mostra quanto il problema fosse rimasto aperto ben oltre la sua morte.

L’eredità incompiuta

Franco Carinci, uno dei massimi studiosi del diritto del lavoro pubblico, ha scritto di D’Antona come di “un tecnico al servizio di un’utopia”. Non è una critica. È una diagnosi: la sua costruzione giuridica era rigorosa, coerente, praticabile. Ma dipendeva da condizioni che non si sono interamente realizzate.

La dirigenza è rimasta compressa tra i vincoli di bilancio, l’iper-legificazione procedurale, la pressione della politica — e, va detto con onestà, una non sempre compiuta maturazione delle competenze gestionali, soprattutto nella dimensione più delicata: quella della cura e dello sviluppo delle persone.

Il contratto collettivo avrebbe dovuto essere la fonte primaria delle condizioni di lavoro. Ma il legislatore  ha continuato a re-occupare con norme imperative gli spazi che la contrattazione avrebbe dovuto governare. Lo “Stato diverso” che D’Antona immaginava — leggero, decentrato, programmatorio — è rimasto in parte un progetto.

Eppure le sue idee non sono morte con lui. Sono lì, nel d.lgs. 165/2001. Sono lì nella soglia del 5 per cento, nel voto RSU, nel ruolo dell’ARAN. Sono lì nelle sentenze della Corte costituzionale che continuano a richiamare la centralità della contrattazione collettiva — come nella sentenza n. 178 del 2015, che ha detto che il blocco dei contratti pubblici non può durare indefinitamente, perché la contrattazione è un valore che l’ordinamento non può semplicemente sospendere.

Sono idee operative, non solo commemorate.

Il problema che D’Antona aveva posto — chi rappresenta chi, come si misura il consenso, come si fa stare insieme diritto del lavoro e interesse pubblico — è ancora il problema centrale delle relazioni sindacali nel settore pubblico italiano. Ventisette anni dopo, non abbiamo ancora finito di rispondergli. Forse perché le risposte, quelle vere, richiedono qualcosa che il diritto da solo non può dare: una cultura amministrativa che creda davvero nell’autonomia e nella responsabilità. E quella, a differenza di una norma, non si scrive in un decreto.

Antonio Naddeo

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