Dirigenza pubblica: il sottile confine tra efficienza e legalità

Pubblicato su Il Sole 24 Ore nel settembre 2024. Aggiornato a settembre 2026 alla luce della legge n. 119/2026 sulla carriera dirigenziale e della riforma della Corte dei conti.

Una domanda vecchia di centosessant’anni

La questione dell’efficienza nelle pubbliche amministrazioni ha radici profonde, che in Italia risalgono alla seconda metà del XIX secolo. Già nel 1866, Bettino Ricasoli, presentando al Parlamento un disegno di legge sulla riforma dei ministeri, osservava: «Il principio che vuole i ministri responsabili degli atti dei propri ministeri si finge che tutti gli atti siano fatti dal ministro, mentre così non può essere. Questa esagerazione di un principio giusto ha scemato in pratica la responsabilità dei capi di amministrazione, che è garanzia più immediata e più efficace del buon andamento dell’amministrazione». Il ruolo, il potere e la responsabilità della dirigenza pubblica sono stati oggetto di numerose riforme, dagli anni ’30 fino alle trasformazioni degli anni ’90, che hanno cercato di fare dei dirigenti pubblici veri e propri manager, responsabili dell’efficienza e della qualità delle amministrazioni.

Possiamo davvero dirci soddisfatti dei risultati? Negli ultimi decenni le riforme hanno puntato sulla distinzione tra politica e amministrazione e sull’introduzione di logiche manageriali. I risultati, però, sono stati spesso contraddittori.

Autonomia sulla carta, fiducia nella prassi

La separazione tra poteri di indirizzo politico e poteri di gestione amministrativa, pur realizzata sulla carta, è stata in parte compromessa dalla prassi: lo dimostrano il frequente ricorso allo spoils system e la nomina di dirigenti con contratti a termine, spesso basata più sulla fiducia che sulle competenze tecniche.

Queste pratiche hanno finito per ridurre l’autonomia gestionale dei dirigenti, minando uno degli obiettivi principali delle riforme. In teoria, i dirigenti avrebbero dovuto godere di maggiore autonomia per raggiungere gli obiettivi fissati dagli organi politici, ed essere valutati solo sui risultati conseguiti. In pratica, la loro posizione è spesso risultata instabile, esposta a mancate conferme o sostituzioni legate prevalentemente al rapporto fiduciario. È il delicato equilibrio tra politica e dirigenza su cui sono tornato più volte.

A questo si aggiunge un problema persistente: l’ipertrofia normativa, che rende il lavoro dei dirigenti pubblici più difficile rispetto a quello dei colleghi del settore privato. Anche quando si è cercato di semplificare, i risultati sono stati spesso timidi: a una legge che semplificava ne seguiva un’altra che introduceva nuove procedure. Le amministrazioni si trovano così a dover conciliare il rispetto di un numero elevatissimo di regole, procedure e controlli con la necessità di raggiungere obiettivi di efficienza e qualità. È qui che passa il sottile confine tra efficienza e legalità.

Separare chi indirizza da chi gestisce

Un tentativo di alleggerire l’influenza della politica sulla gestione è stato il distacco delle agenzie fiscali dal Ministero dell’Economia e delle Finanze. Quel modello potrebbe essere esteso: organismi snelli a diretto supporto degli organi politici, incaricati di indirizzo e verifica dei risultati, dove la logica fiduciaria nella scelta dei collaboratori può essere accettata; e, accanto a questi, amministrazioni nettamente separate, incaricate della gestione delle funzioni pubbliche e dell’erogazione dei servizi, meno esposte alle decisioni operative quotidiane della politica.

Una riforma della pubblica amministrazione, del resto, non è sostenibile se ignora il funzionamento delle istituzioni. Chi governa, a ogni livello, risponde direttamente ai cittadini: è irrealistico pensare che resti indifferente alla scelta dei dirigenti e delle amministrazioni che da lui dipendono. Proprio per questo serve distinguere con chiarezza tra le amministrazioni che supportano gli organi di governo nell’elaborazione delle politiche e quelle che gestiscono i servizi, che dovrebbero essere più autonome.

Infine, efficienza e qualità dell’amministrazione avranno successo solo se diventeranno priorità anche per chi governa. E lo diventeranno quando la qualità dei servizi sarà misurata, resa pubblica e confrontabile, così che il giudizio dei cittadini su come funziona un ufficio pesi davvero nel giudizio su chi lo guida. Un’amministrazione che funziona deve diventare un risultato che si vede, non un merito che resta nascosto.

Due anni dopo: cosa è cambiato davvero

Quando ho scritto queste righe, nel settembre 2024, le due riforme di cui oggi si discute erano ancora in cantiere. Ora sono legge. Vale la pena chiedersi se abbiano spostato il confine.

La prima è la legge 7 gennaio 2026, n. 1, che ha riformato la Corte dei conti. Tipizza la colpa grave, legandola alla violazione manifesta delle norme e al travisamento dei fatti, e la esclude quando il funzionario si è attenuto a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti. Introduce l’assicurazione obbligatoria e un tetto al risarcimento. Lavora sul lato della legalità: prova a togliere al dirigente la paura di firmare. Ma, come ho scritto a gennaio, la paura della firma rischia di cambiare forma più che sparire: un dirigente protetto non è ancora un dirigente che risponde dei risultati.

La seconda è la legge 2 luglio 2026, n. 119, sulla carriera dirigenziale e sulla valutazione della performance. Riscrive l’accesso alla dirigenza con un nuovo canale di “sviluppo di carriera” che riserva il 30% dei posti al personale interno, e rafforza la valutazione. Lavora sul lato dell’efficienza: chi entra e come viene misurato. Ho già spiegato perché è molto più di un “accesso senza concorso” e che cosa cambia per le carriere interne e il merito nella PA.

Si dirà: finalmente il cerchio si chiude. Non del tutto. Le due leggi intervengono sui due estremi della vita di un dirigente: l’ingresso e la firma. Il tratto di mezzo, quello su cui si giocava questo articolo, non è il cuore di nessuna delle due: la stabilità dell’incarico rispetto alla fiducia, la distinzione effettiva tra chi indirizza e chi gestisce, il legame tra conferma e risultati misurati.

Nel 1866 Ricasoli lamentava che la finzione del ministro responsabile di tutto avesse svuotato la responsabilità dei capi dell’amministrazione. Centosessant’anni dopo abbiamo reso più sicuro firmare e più selettivo entrare. Resta da rendere conveniente, per chi governa e per chi dirige, rispondere davvero dei risultati. È la riforma che manca. E forse non è una legge.